【规划师论坛2】沈阳市智慧社区发展评价与智慧管理策略

原创 2017-07-06 刘思路旭等 规划师杂志

2017年5期主题：智慧城市与城市治理

【编者按】

中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》提出，要通过构建智慧城市来完善城市管理工作的总体要求。可见，智慧城市已逐渐成为城市治理领域的一种新理念，成为城市治理体系的重要组成部分。在城镇化发展新阶段，如何利用智慧城市建设的契机，以城市信息系统为基础，以信息技术推动公众参与和社会治理，完善城市治理机制，成为需要研究的重要课题。本期“规划师论坛”栏目以“智慧城市与城市治理”为主题，总结国内外智慧城市建设经验，结合信息技术的发展和大数据平台的构建，探讨我国智慧城市的规划建设和城市治理，以期对规划师有所借鉴。

【规划师论坛2】

沈阳市智慧社区发展评价与智慧管理策略

作者沈阳建筑大学建筑与规划学院硕士研究生刘思，沈阳建筑大学建筑与规划学院副教授、硕士生导师路旭，沈阳建筑大学建筑与规划学院硕士研究生李古月在《规划师》2017年第5期撰文，社区公共服务设施的智慧管理是当今城市智慧社区发展的一项重要内容。文章针对2013年以来沈阳市智慧社区的试点建设情况，详细调查了四个具有代表意义的智慧社区服务平台，采用空间选址分布、功能设施条件、运营发展模式、管理服务水平和居民满意程度五个指标对其进行综合评价，进而提出社区服务设施智慧管理策略。

[关键词]智慧社区；公共服务设施；发展评价；管理策略；沈阳市

[文章编号] 1006-0022(2017)05-0014-07 　

[中图分类号] TU984 　

[文献标识码] B

[引文格式]刘思，路旭，李古月．沈阳市智慧社区发展评价与智慧管理策略[J]．规划师，2017(5)：14-20.

一 我国城市社区服务设施的智慧化

由于智慧社区的发展基础是现实生活中的各个社区，智慧社区的功能范围与类型是由现实社区的基本情况所决定的。例如，美国迪比亚克是世界上最早发展智慧社区的城市之一，作为城市政府建设智慧城市目标的一部分，迪比亚克智慧社区主要着眼于基于大数据的水、电、油、气、交通和公共服务等资源的优化配置。我国智慧社区的建设起步相对较晚，2011 年以后陆续出现了北京市西城区、广州市天河区、宁波市海曙区和南京市鼓楼区等示范性案例，这些城市的智慧社区建设多属于城市社区服务设施的智慧化，通过新建或改建工作，将互联网、大数据和物联网等新技术与原有社区服务体系相叠加，以提供便利化的社区管理、公共服务和商业服务为主，尤其以养老服务、医疗服务和家居服务等贴近城市居民需求的服务类型最受欢迎。

与欧美国家相比，我国智慧社区的服务范围与侧重点都有所区别，欧美国家的智慧社区是作为智慧城市系统的一个子系统，而我国智慧社区的建设是各自独立的，是在既有社区服务内容的基础上进行的智慧化改造和拓展。这种情况一方面是由于我国智慧社区的发展尚处于起步阶段，与城市服务系统的整合程度差，另一方面也是由我国城市社区的职能范围所决定的。

二 沈阳市智慧社区发展现状

自 2013 年国家智慧城市试点名单公布以后，沈阳市智慧社区的发展可以归纳为两条路径。

第一条路径是在社区层面的试点探索。沈阳市智慧城市建设的步伐全面启动，各职能部门与市内各区以试点项目的形式，探索在本地区可推广的智慧社区发展模式。如表1所示，沈阳市政府、相关职能部门及部分区政府在各区先后启动了智慧医疗 ( 社区云医院 )、智慧养老 ( 区域性居家养老服务中心 )、智慧政务 ( 社区智慧屋 ) 和智慧便民服务(024便利店)等智慧社区项目。2015年12月，沈阳市颁布《沈阳市智慧社区建设实施方案 (2016—2017 年 )》，提出以促进信息和资源共享为重点，指出智慧社区建设应立足于智慧便民、智慧政务、智慧金融、智慧医疗、智慧养老和智慧文教等重点领域。从地方政府的发展思路看，现阶段沈阳市智慧社区的建设同样属于在原有社区功能的基础上进行的智慧化改造，利用“互联网 +”的形式促进既有功能便利化。

第二条路径是在城市总体层面的信息化、数字化建设。近年来，沈阳市成立了市级领导负责的智慧沈阳建设工作领导小组，并在国内率先组建了正局级市大数据管理局。2016年公布的《沈阳市智慧城市总体规划(2016—2020年)》指出沈阳市的信息化建设已取得显著进展，数字化阶段基本完成，将进一步推动智慧城市建设的整合发展。这些信息均表明，沈阳市在智慧城市硬件建设和数据共享等领域已经获得了较好的基础。

因此，下一阶段沈阳市的智慧城市建设应该面向城市总体层面与社区层面的前期工作整合、数据共享与交换、服务渠道对接等方面。经过近四年的试点摸索，沈阳市智慧社区项目的成效已经显现，对其进行综合评价分析，并形成优化建议，有利于推动沈阳市智慧城市的整合化发展。

三沈阳市智慧社区发展评价

本文借鉴住房和城乡建设部印发的《智慧社区建设指南 ( 试行 )》，结合沈阳市智慧社区建设现状，选取五个因子对沈阳市智慧社区发展的四个典型案例进行评价。如图1所示，评价因子的选择遵循三个原则：一是前瞻性，指标可以代表智慧社区最新发展水平；二是操作性，指标选择要考虑数据采集的便利性与科学性；三是扩展性，能够根据实际情况对指标进行补充和完善。根据构建的评价指标体系，本文分别对准则层的五个方面进行具体评价分析，具体评价因子包括空间选址分布、功能设施条件、运营发展模式、管理服务水平和居民满意程度。

（一）智慧医疗(社区云医院)

社区云医院是沈阳市医疗体系智慧化改革的重要平台，实行医生轮班制，每个云医院有1名全科医生坐诊，既可以为居民进行体检，建立健康档案，也可以提供“远程诊疗”服务。此次研究向社区居民、云医院体验者共发放问卷105 份，其中有效问卷 100 份。结果显示，对云医院使用表示满意的受访者约占70％。

经调查研究，沈阳市的社区云医院在软、硬件方面都较为完备，但运营模式和组织机制尚需进一步理顺(图2)。其目前由政府支持、东软熙康医疗系统有限公司管理，与全国多家三甲医院合作，在社区卫生服务站和社区卫生服务中心运行。这些部门之间缺乏长效协调机制，且各部门的协作缺乏条文规范，导致基层单位的执行力不高，使得云医院的线上运行效果受到限制。

云医院内部的功能布局应根据用户的使用需求进一步改善。目前沈阳市社区云医院的选址完全基于现有的卫生服务站和卫生服务中心，未作更改或新添，服务半径为800m。同时，云医院大多存在建筑功能流线不清晰、功能配比不够合理等问题，如服务站点诊室面积较小 ( 约 11m²)，未专门设置等候区，观察室面积略大 (约 20m² )。问卷调查结果显示，患者很少会在观察室内停留治疗，观察室的使用率低。此外，应进一步加大对云医院的使用宣传。问卷调查结果显示，61.3％的受访者不了解云医院的概念，对云医院的使用流程缺乏认识。在云医院中，一些使用频率较高的功能 ( 如预约挂号 )和主要推广的“远程诊疗”功能未能突出设置，在一定程度上也影响了云医院的使用人数。

（二）智慧养老(区域性居家养老服务中心)

在智慧养老方面，研究选取了沈阳市新型居家养老服务中心作为调查对象，共发放问卷129份，其中有效问卷120份。结果显示，受访者对居家养老服务中心线下功能体验的满意程度达 85％以上。

经实地调研发现，目前沈阳市居家养老服务中心在市内的布局基本呈“Y”字形。这种布局不足以辐射整个沈阳地区，中间区域的服务中心过于集中，一些服务中心的位置偏僻，交通不便，服务半径小，可达性较差，未能达到“区域性”这一层级的要求。

居家养老服务中心的新型功能区别于传统养老中心的单一功能(图3)，其线下主体功能包括健康理疗、休闲活动、居家便民、图书阅览和餐饮五种，这些功能在不同区位所分配的比例不同。经调研发现，虽然居家养老服务中心的主体功能比较齐全，但是功能区的空间承载力往往不足，空间尺寸过小造成各功能区的距离较近，相互干扰较大。

沈阳市区域性居家养老服务中心利用大数据，采用“线上线下相结合的模式”、“1.2.6健康模式”和“3+X”模式，形成信息化平台，建立健康档案，优化了实体空间环境，为用户提供了智能化的居家养老服务。政府委托社会组织作为承接主体，通过免费提供服务场所和设备的形式，向社会组织支付服务费用，承接主体与市内多家企业合作，为社区老年人提供多元化服务。在管理方面，居家养老服务中心在线上线下未形成良好的反馈机制，无法对线上运营及使用进行有效监管。除开放应用平台外，其余平台的网页界面不够简洁，平台之间的转换过渡不够平稳、安全；部分信息不能实现公共分享，造成资源的浪费；线上新型功能较少，虽然已经开展线上活动，但是宣传力度不够；老年人接受新科技的能力较差，造成线上使用人群大大低于线下使用人群。

（三）智慧政务(社区智慧屋)

目前沈阳市社区智慧屋的选址缺少统一规划，服务半径普遍偏大，且分布不均，数量不足，无法满足居民的实际需求。

首批试点的社区智慧屋包含多功能服务区、智慧社区体验区、智慧金融服务区、智慧物流配送区和创客空间五大功能区。虽然功能分区比较全面，但是形式呆板，不够创新，且空间功能配比不够合理，无法与社区特点相适应；同时，多功能服务区和智慧社区体验区两个区域兼具的功能过多，服务能力与功能要求不匹配。

智慧屋一方面通过微信平台与线上商家合作(图4)，为社区居民提供公益性服务，另一方面通过线下方式直接服务于社区居民，是一种由政府主导、社区支持、公司运营的多元结合的创新型公共服务设施。然而，由于政府重建设轻宣传，导致半数以上的居民不太了解智慧屋，同时在智慧屋运营过程中也出现了社区与智慧屋任务职责不明晰、合作管理不畅等情况。问卷调查结果显示，仅有不到50％的受访者认为智慧屋可以为其生活带来便利，30％的受访者认为线上操作困难。总体来看，受访者对智慧屋的满意程度不高。

（四）智慧便民服务(024便利店)

智慧便民服务设施是“十三五”期间国家智慧城市建设的一个重要方面。研究选取了具有代表性的024便利店为研究对象，进而展开评价。

沈阳市目前已建成 20 家 024 便利店，主要分布在皇姑区内 (13 家 )，除去北侧体育场、公园等非人群聚集地，门店大致呈均质分布，服务基本可覆盖整个皇姑区。024 便利店的选址依托城市主要道路，基本位于城市主干路与次干路上，且在布局上适应各个区域的内在要求。根据各个功能区的服务方向，024 便利店在配置上也各有侧重，具有较强的终端服务指向性，能较好地完成服务内容，功能配比、空间分布都比较合理。024 便利店采用政企合作的运营模式 ( 图 5)，部分建成较早的门店已经度过了“孵化期”，可以实现微利运营，各店铺的总体盈利情况基本持平。虽然目前门店设施已基本完善，但是部分服务功能的使用率不高，尚未达到预期效果。

由于缺少宣传，很多居民并不了解“024”是指公共服务与商业的结合，没有形成品牌效应。同时，由于没有对店内的工作人员进行统一的模式化培训，工作人员不会使用标准化用语对顾客进行引导，且还会因为个体差异，服务态度有所偏差。问卷调查结果显示，大多数受访者对024便利店都给予了极大的支持与期盼，评价普遍正面，满意程度达到90％。

综合以上分析评价，研究整理绘制出社区服务设施综合评价图(图6)。可以看出，024 便利店的发展情况最好，得到的评价最高；智慧屋的发展情况最差，由于社区内缺少专人进行管理，居民的使用率较低，得到的评价较差；居家养老服务中心的发展情况较好，居民的满意度较高，各方面发展均衡，需继续协调发展；云医院的发展情况一般，因选址未经规划、未形成成熟运营模式等，需进一步完善管理。

四沈阳市智慧社区建设存在问题总结

从上述综合分析的结果看，目前沈阳市智慧社区建设存在如下问题：

(1)缺少统一规划，未形成系统架构。智慧社区是在智慧城市的基础上提出来的，应该成为智慧城市的基本组成单位，在局部与整体之间形成一体化的组织模式。但是，目前沈阳市的智慧社区建设大多以试点形式呈“点”状发展，没有形成“面”的整体结构，各自相对独立，缺少统一的顶层规划。这种独立性不仅体现在功能单元 ( 单个社区 ) 的各自独立上，还体现在不同类型智慧社区建设牵头单位之间的条块分割上。

(2)“重建轻管”，公共服务系统更新与利用率低。沈阳市智慧社区在建设初期往往投入较多资金，形成了较好的硬件基础，但是在运营过程中“重建轻管”，缺少宣传，在服务内容和服务方法等方面缺乏定期更新的机制，对市场反应不敏感，导致智慧社区的服务系统利用率低，居民参与度低，没有达到预期的高效智能服务的目的。

(3) 部分智慧社区模块与用户需求不对接，应用效果差。随着智慧社区热度的提升，越来越多的企业开始推出智慧化社区服务产品，集成到智慧社区的服务平台之中。然而，在投入使用后，许多产品华而不实，与居民需求不符，如智能家居的成本较高，超出了大部分居民的购买能力，而某些智能家居操作复杂，违背了智能化、方便化的设计初衷。

(4) 缺少公众参与，未能有效建立智慧化信息反馈机制。目前的智慧社区服务多由政府主导、企业操作，缺乏智慧社区服务平台的使用者 ( 社区居民 )与政府、企业之间的沟通交流机制，公众意见不能及时反馈给服务平台的设计者，在一定程度上限制了智慧社区服务功能的完善，也影响了公众对智慧社区建设的积极性。

由于沈阳市智慧社区实施的时间尚短，提出的“一站式服务平台”的口号没有得到落实，社区服务体制不够完善，保障能力较弱，社会参与程度也不高。因此，如何形成高效的服务模式依然是需要多方探索的问题。

五社区服务设施智慧管理对策

（一）统一规划，资源整合

智慧社区应统一规划设计，在广泛的调查研究基础上，进行科学合理的布局，即有依据地确定试点位置，然后通过以“点”带“面”，积极推进智慧社区建设的步伐；科学设置社区内各项设施，充分整合利用社区内已有的资源设施，改善目前相邻社区资源共享不足的现状。

传统的社区服务采用的是“条块分割、各自为政”的管理模式。智慧社区的服务系统是一个综合性的平台，其利用物联网技术，整合与协同内容不同的各项子系统，统一管理社区服务的各项内容，实现资源的整合与共享(图7)。

（二）以人为本，提高市民参与度

以人为本是智慧社区建设的根本目标，既包括兼顾不同人群的需求，也包括为低收入人群、老年人、儿童和残疾人等提供有针对性的服务。在提高市民参与度方面，建议采取如下措施：

(1) 建立常态化的社区居民参与和反馈机制，对社区服务设施的运营效果进行评价，并收集优化建议。在信息发布阶段，加强信息的公开和传播，健全居民参与制度，建立社区网络平台；完善居民意见反馈机制，提供居民表达意见的机会，并根据居民的反馈意见，对服务设施的运营与管理及时作出调整。

(2) 进行“三微”平台建设。目前微信、微博和微群等手机客户端的流行，拉近了居民和社区管理者之间的距离，但目前沈阳市智慧社区的网上服务多是脱离这些公众平台而独立建设的，出现了使用不便、宣传不利等问题。未来，可以通过智慧社区“三微”平台的建设了解居民的需求，做到线上线下的融合发展，促进智慧社区的建设。

(3) 完善已有的智慧屋手机 APP，同时进一步对智慧屋的相关应用进行宣传，使市民更好地了解智慧屋。通过GPS技术、自动检测移动数据等技术，在 APP 上实时更新地图数据、路况信息及天气信息，方便市民的出行。同时，APP还会提供其他服务，如提示用户哪条路线是最受欢迎的出行路线；在举办大型活动 ( 如球赛、音乐会 ) 时，会告知人们如何到达和离开场所等。

（三）将“云技术”落实为“云服务”

目前沈阳市仅仅完成了技术层面的“云”状态，提供了虚拟平台，将各种类型的资源进行整合与管理，在自身运作体系、与原有服务设施的配合以及对使用人群需求的满足等方面还没有完全落实到位。例如，对于云医院，绝大多数用户表示不清楚如何使用智慧医疗系统；对于024便利店，很多用户也不知道“024”的含义，不清楚公共服务设施的基本定义。因此，建议采用如下措施，将“云技术”落实为“云服务”：

(1) 明确“互联网 + 智慧社区”的运行模式，使其规范化，规划多层次的运营体系，明确政府、社区、资助公司与居民之间的关系和定位，加强政府、社区和居民之间的联系，为基层政府提供上通下达的管理平台，为社区提供网上工作平台，为居民提供网上办事生活平台，使居民可获得的利益最大化。

(2)优化云社区 APP和网站浏览界面，使其人性化、友好化和清晰化，方便不同年龄段的居民使用。利用新媒体加强宣传，并详细介绍线上服务的使用步骤与方法，以提高可操作性；增强外部推力，政府要加大政策扶持和推广，在群众中普及智慧社区的相关信息，并合理选择线上频道运营商，加强与企业的联动，提供资金支持。

(3) 加强“云技术”与传统服务设施的配合。目前许多智慧社区的服务设施都是单独设立的，如云医院仅设置了一间房间作为“远程诊疗”使用，其他服务功能未得到体现；服务中心其他科室对云医院的了解不多，各科室与云医院之间未有配合，导致云医院的新模式与传统医疗设施之间的联系甚微。因此，应加强“云技术”与传统服务设施的配合，从而更好地为居民服务。

（四）设施选址与内部功能优化

(1) 优化布局，合理选址。对于服务设施的布局选址，应遵循“以服务缺口为导向、近远期综合考虑、按等级层次布置”的原则，针对服务设施的缺口，从近到远地解决从“无”到“不足”的问题；划定两个等级，第一级是居住区级服务设施，服务半径为 500 ～1000m，如智慧屋、养老中心等，第二级是基层社区级服务设施，服务半径为 250 ～ 500m，如小型医疗设施和便利店等。

(2) 科学布置建筑内部功能，灵活配比功能。目前大多数智慧社区服务设施是在老建筑改造的基础上进行布置的，因此科学布置各类服务设施所需求的功能空间十分重要。同时，处在不同情况下的同一类设施的功能配比也应当结合使用情况进行灵活调整。例如，智慧屋应包含五大功能区 — 多功能服务区、智慧社区体验区、智慧金融服务区、智慧物流配送区和创客空间，但在不同的社区，应根据需求差异进行功能配比，如在老城区的小型老龄化社区，应扩大智慧社区体验区空间，弱化创客空间；在新区的大型全龄化社区，应提高智慧金融服务区、智慧物流配送区及创客空间的比例(图8)。